我国城镇污水处理定价存在的问题及对策研究

孙兴丽 王殿茹 张举钢(石家庄经济学院，河北石家庄050031)

【摘要】我国城镇污水处理发展时间不长，缺乏完善的法律法规和健全的管理体系，民众对城镇污水处理定价认同感较低.在阐述城镇污水处理规范定价意义的基础上，介绍了美国、英国和日本三个国家污水处理定价的先进经验，研究了我国污水处理定价存在的主要问题，进而提出了相关对策建议。

【关键词】城镇污水处理定价污水处理价格

【中图分类号】F726【文献标识码】A【文章编号】1006-2025(2014)10-0038-03

一、我国城镇污水处理规范定价的意义

(一)有效解决城镇污染性缺水问题

我国是一个水资源分布极不平衡的国家，各个地区拥有的水资源很不均衡，总体上是一个缺水国家。特别是城市供水非常短缺.全国有70%的城市处于缺水状态。同时，我国还是一个水污染严重的国家，每年因为水污染造成的损失约占GDP的2%。[1]随着中国节能减排政策的实施和公众环保意识的提高.污水处理行业成为重要的新兴产业。在此背景下，强化城镇污水处理工作，合理确定污水处理价格，促使民众树立节水意识，有助于解决我国城镇污染性缺水问题。

(二)有效促进城镇污水处理市场化进程

污水处理企业具有垄断特征。在推进污水处理改革进程中，实现投资主体多元化、运营主体企业化以及管理市场化，形成开放有序的行业竞争，是我国城镇污水处理改革的目标。价格作为反映政府、企业和消费者三方关系的利益核心，是整个改革的关键所在。合理制定污水处理价格，能够确保污水处理企业可持续运转.同时保障消费者合法权益，有利于引导民众树立节约用水意识.有效推进城镇污水处理市场化。

二、国外污水处理定价的先进经验

(一)美国污水处理定价的先进经验

美国污水处理体制分为联邦政府、州政府及地方政府三个层面。在联邦制国家主体下，美国各州政府和地方政府在污水处理管理上具有较大自主性。在联邦政府一级，美国环境保护署主要负责污水处理相关政府法案的制定，为污水处理提供政策支持。目前，美国适用的污水处理法案主要有《安全饮用水法案》和《清洁水法案》。20世纪七八十代，美国政府通过联邦资金为全国各地污水处理企业建设提供了超过600亿美元的资金，推动了全国污水处理设施的建设。在州一级，主要通过设立公用事业委员会对污水处理相关事项进行管理，但由于各州地域、人口和境内水资源分布存在较大差异，各州采取的管理手段也有较大区别。在地方政府一级.主要通过设立地方水务管理董事会对污水处理相关事项进行管理。美国污水处理定价的先进经验包括：一是吸引公众参与，共同进行污水处理行业监管，并制定严格的水价听证会制度，有效保障公众利益。二是实行低廉的污水处理费用标准。一般每年每户的污水处理费用支出不超过200美元.约占家庭支出的0.5%。[2]三是实行污水处理储备金和财政补贴，以确保污水处理设施正常运转和投资者尽快收回成本。四是实行多样化污水处理收费，不同污水处理厂实施了不同的收费标准。(二)英国污水处理定价的先进经验

英国政府从环境国务大臣到水务办公室再到负责管制纠纷的相关部门，建立了三个层面污水处理管理体制。在污水处理收费方面，英国政府建立了非常严格的监管制度，明确用户权益保护.并赋予水务办公室充分权利，使其有权介入水务公司费率机制运作。政府主要通过经济手段实现对污水处理价格的监管.并制定了两种收取供水费用与污水处理费用的方式。一是根据用户房屋财产应税价值收费.这是一种非读表计费方式：另一种是根据用户实际用水收费，即通过读表收费。之所以出现两种收费方式，初始目的是为了保护低收入家庭的权益。

(三)日本污水处理定价的先进经验

日本是一个水资源并不丰富的国家.一直实行统一严格的供水与排水管理.在中央与地方两级实行明确分工。中央政府主要负责全国性水资源政策制定，地方政府主要负责具体供水、污水处理、水务机构运营等管理。在污水处理定价方面，一是采取了经济手段与行政手段并举的管理模式.对包括污水处理价格在内的水价进行明确规定。二是实行中央政府补贴政策。明确规定中央政府划拨的与水务相关的财政补贴中有35%必须用于污水处理。同时，新的污水处理设施建设费用.50%—55%由中央政府提供，地方政府承担45%.其余5%左右建设费用由受益人支付.这在很大程度上保障了低收入家庭的权益。

三、我国城镇污水处理定价存在的主要问题

(一)城镇污水处理价格偏低

从实际情况看.全国各地污水处理企业基本都是依靠财政补贴才能勉强维持运转，污水处理价格明显偏低。全国省会城市中，污水处理收费标准最高的是南京，为1.1元/立方，最低的是太原，仅为0.25元/立方，而在非省会城市中，收费标准大多比较低.特别是县城一级城镇，污水处理收费标准不仅非常低.且依然有很多居民不愿缴费。为此，国家曾经出台了“污水处理费达不到0.8元/立方的城市.对其污水处理设施项目不给予资金支持”的政策，但即便如此，仍然有不少地方污水处理收费达不到0.8元/立方的最低标准。事实上，0.8元/立方的最低标准只计算了污水处理运行成本.并不包括污泥处理等费用.更不用说环境成本与外部成本.其与全成本收费目标相差甚远。这种污水处理收费与成本倒挂的现象.不仅影响了污水处理企业的成本回收.更是影响了整个行业的可持续发展，不利于民众树立节约用水意识。

(二)城镇污水处理定价方法有待完善

当前，全国各地污水处理收费还没有建立明确的定价方法，只是制定了一些原则性意见.强调必须通过收费补偿企业运行成本，并保持其有合理盈利。但由于污水处理定价方式与定价标准欠缺.污水处理定价工作难以开展。政府价格主管部门在制定污水处理收费标准时.往往以污水处理成本和企业主管部门提出的方案为主。而污水处理成本是由污水处理企业上报的，即便有些城市政府价格主管部门会根据城市实际情况调整收费标准，但这种调整具有较强的随意性。由于没有确定统一收费标准.政府价格主管部门只能依据审计部门出具的审计报告.确定污水处理企业实际运营成本，进而制定污水处理价格。如此，污水处理企业很可能通过增加员工薪酬与福利水平等途径.人为抬高企业运营成本。此外.如何界定污水处理企业合理盈利水平也是一个十分棘手的问题，现有利润率计算方式不仅无法保证污水处理企业的正常运转.也难以让民众满意，对两方都不利。

(三)城镇污水处理政策存在问题

由于没有出台有关污水处理相关法律法规.我国对污水处理的管理存在较大漏洞。目前，各地污水处理主要由地方政府部门管理.由于没有法定授权.各地方政府对于污水处理、环境保护的理解各不相同，对污水处理的政策执行也各不相同。我国城镇污水处理政策存在的主要问题：一是管理权责不明确，造成管理不到位。实施污水处理收费的根本目的在于保护环境，如何在该领域更好地处理好环保部门、民政部门、物价部门和建设部门的权责，使他们各司其职，依然是一个难题。二是收费保障协调规则欠缺。污水处理收费制度在我国实行时间不长.老百姓接受度不高，加之一些地方政府污水处理设施建设不完善，一味求全、求高、求大，建设成本非常高.导致收费标准远远超出民众可接受心理价位。

(四)城镇污水处理价格监管机制不健全

虽然污水处理收费标准确定是污水处理企业、政府和消费者三方共同博弈的结果，但实际上，三方信息不对称现象十分严重.消费者在三方博弈中总是处于绝对劣势地位.基本上没有话语权。污水处理企业到底将多少不该列入的费用列入了企业经营成本中.往往只有企业自己知道.这容易造成污水处理方面的腐败和不公平。目前，我国城镇污水处理价格监管机制很不健全：一是价格听证会让人不信任。实践中，听证会代表选取、听证程序、听证主持人资格等问题尚未得到有效解决：二是成本核算不透明。从审计部门对污水处理企业的审计情况看，一些不该花的钱以及超编、超员、超高薪酬现象普遍存在.污水处理企业成本核算不透明问题为广大消费者所诟病。

四、完善我国城镇污水处理定价的对策建议

(一)明确污水处理相关政策目标

一是确定污水处理定价政策目标.这是开展污水处理的前提与基础。从美国、日本等发达国家的经验看，大多将实现全成本收回作为污水处理政策目标，这也是当前国际上普遍可接受的最合理污水处理收费管理目标。所谓全成本既包括污水收集与输送以及建立管网等直接成本.又包括污水处理过程中所产生的社会成本与环境成本。通常而言，只有实行了全成本收回机制才能保障污水处理系统长期可持续运行。二是理顺污水处理体制.这是完善城镇污水处理定价的基础之一。当前，很多城市污水处理的政府主管部门既是政策制定者.又是政策执行的监管者.导致民众对污水处理收费不理解，进而对污水处理收费不支持。必须明确污水处理体制改革目标.逐步将污水处理收费交由市场调节，政府主管部门专心履行好污水处理规划、管制等职能，积极推进城镇污水处理收费理念普及，不断推动我国城镇污水处理业发展。

(二)选择科学合理的城镇污水处理定价方法

一是要正确考虑污水处理成本，提高民众信任度。污水处理定价应该按全成本进行核算。前期，应考虑民众接受程度不高的现实，通过财政补贴对环境成本、外部成本进行弥补，以降低民众负担，逐步树立其污水处理收费理念，之后，再推行全成本收费。二是要引入必要的竞争.以降低污水处理系统运行成本。一些地方政府一味强调污水处理收费标准是建立在核算成本基础上的，没有考虑污水处理行业基本没有竞争.过高的人员、行政管理等费用人为抬高了污水处埋成本。因此，必须以外部环境基本相同的区域或流域为单位，引入竞争机制，不断加强成本与绩效的横向比较，激发污水处理企业不断降低运营成本。三是要加大对低收入群体的补贴力度，切实维护社会公平。对污水处理进行收费无疑将加大居民生活成本.很容易引起低收入群体的反感。因此.各级民政部门应以登记享受城镇最低生活水平家庭为单位，直接向这些低收入家庭发放补贴，确保补贴能够真正落到实处。

(三)完善城镇污水处理价格监管机制

一是政府财政主管部门应在加强污水处理行业情况调研基础上，出台有效政策，规范污水处理行业成本核算，对可列入成本范围的项目开支进行量化，防止污水处理行业成本虚高.提高民众对污水处理价格的接受度。二是加强污水处理价格成本监管。应以政府价格主管部门《政府制定价格成本监审办法》为蓝本，遵循科学、公平、规范与效率原则，明确监审部门，建立污水处理企业监审例行制度，随时调整污水处理成本核算。通过有效的价格监管.规范污水处理企业日常成本管理和会计管理。

(四)健全城镇污水处理相关法律法规

通过制定污水处理定价法律法规.规范污水处理定价程序、定价方式、定价标准。在多年的市场经济熏陶下，国内民众对污水处理收费已经有了相应了解.人们之所以一时难以接受该政策.主要是因为许多地方的污水处理收费政策不透明.加之一些污水处理企业一边对外宣称污水处理收费不足以支撑其正常运转.一边又发放高额薪水，更是引起了民众的不满。通过强化污水处理法制建设，可以更好平衡污水处理企业、政府、消费者三方利益，特别是可以避免消费者对污水处理话语权的缺失，更好保护消费者合法权益。此外，通过立法，还可以使消费者更加清晰了解污水处理价格制定及调整程序，从而提高污水处理收费的合法性，减少政策执行难度，创造三方和谐共存的良好局面。